Juíza nega pedido que visava quitação do RGA à vista

A juíza da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Popular, Célia Regina Vidotti, extinguiu sem julgamento de mérito no dia 5 deste mês uma ação civil pública na qual a Associação dos Docentes da Universidade Federal de Mato Grosso (Adufmat) cobrava a inconstitucionalidade da lei 10.410/2016 aprovada pela Assembleia Legislativa que autorizou o pagamento da RGA (Revisão Geral Anual) parcelado aos servidores públicos estaduais. 

A entidade ainda cobrava a ilegalidade nas transferências do Executivo aos demais poderes a título de excesso de arrecadação, o que estaria em desacordo com uma lei de 2015 e condenação ao Estado de Mato Grosso para implantar na folha de pagamento a Revisão Geral Anual (RGA) no percentual de 11,28% e anulação do ato administrativo da lei nº 10.354/2015 que suprimiram recursos financeiros destinados ao pagamento de despesa pessoal e encargos sociais, o que é proibido pelo artigo 84 da lei nº 10.311/2015.

Ainda foi alegada a necessidade de preservar o princípio da irredutibilidade salarial dos servidores públicos, pois o Estado não pretende conceder integralmente o índice da RGA que já foi concedido e implantado na folha dos servidores do poder Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e Assembleia Legislativa, o que desrespeitava a data base e a proibição constitucional acerca da distinção de índices entre os servidores. 

A magistrada considerou que havia erros insanáveis. Um deles seria a legitimidade limitada à representação e defesa dos interesses gerais ou individuais de seus sindicalizados, não possuindo a Adufmat legitimidade para atuar em defesa do juízo do interesse de todos os servidores públicos que não tiveram em sua folha de pagamento a implantação da reposição inflacionária. 

“Outra questão é que o reconhecimento dos repasses ilegais dos recursos aos outros Poderes, e a devolução dos valores indevidamente recebidos pelos demais poderes, por contrariar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, beneficiará o Estado de Mato Grosso, diretamente, e não a categoria dos servidores representados pela requerente. E, neste ponto a requerente não detém legitimidade para defender o interesse do Estado de Mato Grosso, assim como não detém legitimidade para a defesa os interesses dos demais servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso”, diz um dos trechos da decisão.

De acordo com a lei nº 10.410/2016 aprovada pela Assembleia Legislativa, será paga a quantia de 2% em setembro de 2016 no mês de maio e 2,68% em janeiro de 2017 sobre o subsídio de setembro de 2016 e outros 2,68% em abril de 2017 sobre o subsídio de janeiro de 2017.

A proposta não agradou ao Fórum Sindical que permaneceu em greve por mais de 30 dias neste ano, embora o Executivo viesse a afirmar que não tinha dinheiro em caixa para pagar o índice de 11,28% à vista.

ÍNTEGRA DA DECISÃO

Trata-se de Ação Civil Pública com pedido de liminar ajuizada pela Associação dos Docentes da Universidade do Estado de Mato Grosso – ADUNEMAT em face do Estado de Mato Grosso, Poder Judiciário do Estado de Mato Grosso, Procuradoria Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso e Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, objetivando, em síntese, que seja declarada incidenter tantum a inconstitucionalidade do art. 3º, I, II, III e IV e §2º, da Lei Estadual 10.410/2016 e, por consequência, que seja implantado o percentual integral de 11,28% da RGA na folha dos servidores.

Pretende, também, que seja declarada: a ilegalidade do excesso de repasses dos recursos transferidos aos demais poderes, em desacordo com a Lei n.º 10.311/2015; que a Revisão Geral Anual, considerando a disponibilidade de recursos, não impacta os limites definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal; que a previsão de pagamento do RGA, contida na Lei e Diretrizes Orçamentárias cria direito subjetivo para os servidores públicos e via de consequência, condenar o Estado de Mato Grosso a implantar na folha de pagamento a Revisão Geral Anual minimamente nos percentuais previstos na referida norma; anular o ato administrativo, os dispositivos e anexos da Lei n.º 10.354/2015, que suprimiram recursos destinados ao pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, o que é vedado pelo art. 84, inciso II, da Lei n.º 10.311/2015; 

Alega, em síntese, que os servidores do Estado de Mato Grosso, dentre eles os representados pela Adunemat entraram em greve em razão do não pagamento, pelo primeiro requerido, das perdas inflacionárias do ano de 2015.

Aduz qubusca a garantia do princípio da irredutibilidade dos vencimentos dos servidores, pois o primeiro requerido pretende não conceder, integralmente, o índice da RGA, que já foi concedido e implantado na folha dos servidores do Poder Judiciário, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da Assembleia Legislativa, desrespeitando, assim, a data base e a proibição constitucional acerca da distinção de índices entre os servidores.

Afirma que, ao contrário do que se tem veiculado na mídia, a Lei de Responsabilidade Fiscal não está extrapolada, pois o primeiro requerido continua a nomear servidores públicos; existe orçamento para o pagamento da RGA, bem como previsão dessa despesa tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias/2016 quanto na Lei Orçamentária Anual/2016

Discorreu sobre a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei n.º 10.410/2016, por violar os princípios da irredutibilidade de vencimentos; da igualdade e do direito adquirido à data base, que impõem a obrigação de pagar a recomposição salarial em parcela única e sem distinção de índice entre os servidores (arts. 145, §6; 147 e 10, inciso III, todos da Constituição Estadual e arts. 37, incisos X e XV, 39, §4º e art. 5º, caput, todos da Constituição Federal).

Com a declaração de inconstitucionalidade, pleiteou pela condenação do Estado de Mato Grosso em implantar, imediatamente, o percentual integral da RGA na folha dos servidores abrangidos por esta demanda, retroagindo a data base.

Requereu, também, que em razão do Estado de Mato Grosso ter violado dispositivos constitucionais referentes à concessão do RGA aos servidores públicos, deve o mesmo ser condenado a indenizar materialmente os servidores pela não concessão integral e isonômica do percentual concedido aos servidores dos demais Poderes.

Paralelamente, alega que a Lei Orçamentária Anual foi elaborada em desacordo com as normas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e comprometeram, de forma irregular, receitas vinculadas e os recursos destinados ao pagamento da RGA e, que os repasses realizados pelo Poder Executivo aos demais poderes estão em desacordo com o art. 19, da LDO, portanto, devem ser devolvidas aos cofres públicos.

Decido.

Analisando detidamente a inicial e os documentos que a acompanham, verifico a pretensão deduzida nesta ação não deve prosperar, haja vista a existência de algumas impropriedades insanáveis, sobre as quais passo discorrer. 

No caso, a pretensão aqui deduzida envolve a implantação do índice de correção de revisão geral – RGA no subsídio dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso. 

A legitimidade da requerente está limitada a representação e defesa dos interesses gerais ou individuais dos seus sindicalizados, administrativa e/ou judicialmente, de acordo com uma de suas prerrogativas e deveres estabelecidos no seu Estatuto Social – art. 6º, I. Não possui, portanto, legitimidade para defesa em Juízo do interesse de todos aqueles servidores públicos do Poder Executivo que não tiveram em sua folha de pagamento a implantação da RGA.

Assim, nos limites da legitimação/finalidadea Associação requerente, temos que os beneficiários da pretensão deduzida nesta ação podem ser identificados e individualmente considerados, o que torna a via processual escolhida inadequada.

Outra questão é que o reconhecimento dos repasses “ilegais” dos recursos aos outros Poderes, e a devolução dos valores “indevidamente” recebidos pelos demais Poderes, por contrariar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, beneficiará o Estado de Mato Grosso, diretamente, e não a categoria dos servidores representados pela requerente.

E, neste ponto, a requerente não detém legitimidade para defender o interesse do Estado de Mato Grosso, assim como não detém legitimidade para a defesa os interesses dos demais servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso.

Em relação ao pedido de declaração de inconstitucionalidade, há equivocoa requerente ao afirmar que se trata de controle concreto ou difuso de constitucionalidade.

Isto porque a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º, da Lei Estadual n.º 10.410/2016 não é apenas a questão incidental do processo, mas sim, o próprio objeto da ação.

No presente caso, nota-se que o pedido de declaração de inconstitucionalidade revela-se como um pressuposto lógico de todos os demais pedidos.

A lei estadual nº 10.410/2016, fixa o índice de correção de revisão geral anual de subsídio dos servidores públicos civil e militares, ativos e inativos e pensionistas do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, cujo seu art. 3º dispõe:

“Art. 3º Considerando as condições descritas nos incisos II e III do art. 3º da Lei nº 8.278, de 30 de dezembro de 2004, para o ano de 2016, a implantação na folha de pagamento de 11,28% (onze inteiros e vinte e oito centésimos por cento) da RGA se dará, gradativamente, da seguinte forma:

I - 2% (dois por cento) em setembro de 2016, sobre o subsídio de maio de 2016;

II - 2,68% (dois vírgula sessenta e oito por cento) em janeiro de 2017, sobre o subsídio de setembro de 2016;

III - 2,68% (dois vírgula sessenta e oito por cento) em abril de 2017, sobre o subsídio de janeiro de 2017;

IV - a diferença para atingir os 11,28% (onze vírgula e vinte e oito por cento), calculada sobre o subsídio de abril de 2017, será paga em duas parcelas, em junho e setembro de 2017, condicionado à apuração do percentual menor de 49% de Despesa Total de Pessoal em relação à Receita Corrente Líquida, respectivamente, no 1° e no 2º quadrimestre de 2017.

§ 1º Caso não ocorra a condicionante do inciso IV, quando da apuração do percentual menor de 49% de Despesa Total de Pessoal em relação à Receita Corrente Líquida dos quadrimestres seguintes, a diferença será revertida em índice de RGA até a quitação do percentual referido no caput.

§ 2º Os efeitos financeiros dispostos nos incisos não retroagirão”.

Desta forma, todas as questões que envolvem a Revisão Geral Anual dos servidores públicos representados pela Associação requerente, tratados na presente ação, predispõem a necessidade de declaração de inconstitucionalidade do referido dispositivo legal, por ofensa aos arts. 145, §6; 147 e 10, inciso III, todos da Constituição Estadual e arts. 37, incisos X e XV, 39, §4º e art. 5º, caput, todos da Constituição Federal, que tratam dos princípios da irredutibilidade de vencimentos e da igualdade, do qual decorre a obrigação de observar a data base e o mesmo índice para todos os servidores públicos.

Sabe-se que o controle de constitucionalidade repressivo incidental é aquele realizado em uma demanda judicial concreta, sempre como questão incidental, prejudicial à determinada relação jurídica existente entre as partes da ação. O efeito, em regra, é inter partes e afasta a incidência da norma viciada apenas para aquele caso específico, ou seja, a norma continua surtindo efeitos para terceiros estranhos à relação processual.

Nesse sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em que somente será cabível o controle difuso, em sede de ação civil pública:

“(...) como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer lei ou ato do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que neste processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identifica-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal.”

(Min. Celso de Mello, Rcl 1.733-SP, DJ de 01/12/2000 – Inf. 212/STF).

No caso vertente, é inegável que a declaração de inconstitucionalidade da lei, por si só, já abarcaria os demais pedidos da requerente e dela seriam automaticamente decorrentes, ou seja, a implantação do RGA no mesmo índice, em parcela única e respeitada a data base dos servidores do Poder Executivo seria apenas uma consequência do reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 3º e incisos da Lei Estadual nº 10.410/2016.

Tem-se, portanto, que a declaração de inconstitucionalidade não é mera questão prejudicial ou incidental, de forma que decidir a pretensão deduzida nesta ação civil pública configuraria uma verdadeira usurpação dos poderes conferidos apenas aos Tribunais Superiores.

A respeito do tema a Corte Suprema já decidiu:

“CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITCUINALIDADE. I – A utilização da ação civil pública como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade caracteriza hipótese de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal (C.F., art. 102, I, a)”. (Reclamação 1.733-SP, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 01.12.2000).

“(...) a ação civil pública não pode ser ajuizada com sucedâneo na ação direta de inconstitucionalidade, pois em caso de produção de efeitos erga omnes, estaria provocando verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade, usurpando competência do STF”.

(STF, Rcl 633-6/SP, Min. Francisco Rezek, DJ de 23.09.1996).

Neste ponto reside outra impropriedade insanável: os efeitos da pretendida declaração de inconstitucionalidade dos artigo 3º e incisos da Lei n.º 10.410/2016 não ficarão restritos as partes desta ação, mas sim, atingirá a todos os servidores públicos do Poder Executivo Estadual, pois o objeto da referida lei é fixar o índice de correção de revisão geral anual de subsídio dos servidores públicos civil e militares, ativos e inativos e pensionistas do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, não apenas dos servidores representados pela requerente.

Em suma, não há como afastar o efeito erga omnes da inconstitucionalidade que a requerente pretende ver declarada, de modo que os efeitos configuram resultado idêntico ao das decisões do Supremo Tribunal Federal quando, no exercício do controle abstrato da compatibilidade constitucional.

Sobre o tema:

“CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. DESTITUIÇÃO DE TODOS OS EFEITOS DA NORMA FUSTIGADA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA UTILIZADA COMO SUCEDÂNEO DA ADIN. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. PROVIMENTO DO APELO. PREJUDICADO O RECURSO DA PARTE ADVERSA, BEM COMO OS DEMAIS ASPECTOS ABORDADOS PELA UNIÃO. 1. Caso em que o MPF pretende a declaração incidenter tantum da inconstitucionalidade das alterações promovidas pela EC 20/98 no art. 7º, XXXIII, da Constituição Federal, que elevou para 16 (dezesseis) anos a idade mínima para ingresso do jovem na vida profissional, ressalvados os maiores de catorze anos, na condição de aprendizes, com vista à anulação dos atos de sanção praticados sob a égide da nova norma, bem como que a União de abstenha de cominar penalidades decorrentes do emprego de mão-de-obra de trabalho infanto-juvenil. 2. A ação civil pública pode ser utilizada para postular a declaração incidental de inconstitucionalidade de uma norma, desde que este argumento se perfaça apenas em causa de pedir remota, ou prejudicial indispensável para o julgamento da causa, hipótese em que deve figurar na parte dispositiva do provimento jurisdicional somente a acolhida, ou não, dos pedidos concretos formulados, repelindo-se, todavia, a utilização de tal instrumento como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. 3. A pretensão tendente à destituição de toda a eficácia de determinada norma, por força de sua colisão com o ordenamento constitucional, sobretudo quando dirigida à União e despida de limitação subjetiva e territorial, bem como ante a inexistência de atos concretos contra os quais se erija, é própria do controle concentrado de constitucionalidade, não podendo ser aviada, ainda que transversalmente, em sede de ação civil pública, eis que, por sua natureza coletiva, enseja a indistinção subjetiva da coisa julgada, a caracterizar usurpação das competências conferidas constitucionalmente ao STF. 4. Se o instrumento utilizado pelo Demandante para formular o pedido não se compatibiliza com o delineamento abstrato que lhe foi conferido pela legislação, carece o Autor de condição para o exercício do direito de ação, qual seja, o interesse de agir, por inadequação da via eleita. 5. Apelo da União, e remessa oficial, a que se dá provimento para, reconhecendo a ausência de interesse processual, julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 267, VI, do CPC, prejudicados os demais aspectos abordados no apelo da União, bem como prejudicado o recurso do MPF”.

(TRF-1 - AC: 350 MG 1999.38.03.000350-6, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES, Data de Julgamento: 12/09/2008, SEXTA TURMA, Data de Publicação: 28/10/2008 e-DJF1 p.623).

Apenas por hipótese, ainda que ultrapassada a manifesta ilegitimidade ativa e a ação civil pública fosse instrumento jurídico viável para a declaração de inconstitucionalidade como prejudicial, verifica-se que no caso concreto foram incluídos também no polo passivo da ação o Poder Judiciário, o Tribunal de Constas do Estado, A Assembleia Legislativa e o Ministério Público Estadual, porém, tais órgãos não possuem personalidade jurídica para integrarem o polo passivo desta demanda. Neste sentido:

Ementa: “APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE CUSTAS PROCESSUAIS CONTRA O ESTADO PROPOSTA DE OFÍCIO POR JUIZ DE DIREITO. AUSÊNCIA DE LEGITIMAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA PRÓPRIA ALUSIVA AO PODER JUDICIÁRIO. CUSTAS PROCESSUAIS. ISENÇÃO DO ENTE PÚBLICO DO PAGAMENTO DAS CUSTAS PROCESSUAIS, EMOLUMENTOS E DESPESAS RELATIVAS A CONDUÇÕES DE OFICIAIS DE JUSTIÇA. 1. Em que pese o Poder Judiciário possua autonomia administrativa e financeira, competindo sua representação ao Presidente do Tribunal de Justiça, é órgão destituído de personalidade jurídica e em função disso não pode figurar em qualquer dos pólos em uma relação processual, tampouco o Juiz de Direito representa o Poder Judiciário para propor execução de custas de ofício. 2. Esta Câmara possui entendimento firmado no sentido de que as Pessoas Jurídicas de Direito Público, estão isentas das custas processuais e emolumentos, devendo arcar com as despesas processuais previstas no artigo 6º, C, da Lei 8.121/85, com exceção das despesas relativas a conduções de Oficiais de Justiça. PROVERAM O RECURSO DE APELAÇÃO PARA EXTINGUIR A EXECUÇÃO”. 

(TJ/RS. Apelação Cível Nº 70038519534, Vigésima Segunda Câmara Cível, Relator: Adriana da Silva Ribeiro, Julgado em 28/08/2014).

Em suma, uma simples leitura da petição inicial é suficiente para se constatar a manifesta ilegitimidade ativa, passiva e a absoluta inadequação da ação civil pública como instrumento processual para obter a declaração judicial de nulidade de atos normativos, por controle abstrato de constitucionalidade.

O interesse processual consiste na necessidade e à utilidade da tutela jurisdicional pretendida pelo requerente. A necessidade fundamenta-se na premissa de que a jurisdição tem de ser entendida como última forma de solução de conflito.

Também compreende a adequação, a utilidade e a necessidade do provimento, de modo que o que se pretende alcançar deve ser pleiteado pela forma devida, sob pena de faltar ao requerente interesse de agir, em suas acepções utilidade/adequação.

Luiz Rodrigues Wambier exemplifica o conceito acima descrito de forma muito clara, vejamos:

“O interesse processual está presente sempre que a parte tenha a necessidade de exercer o direito de ação (e, consequentemente, instaurar o processo) para alcançar o resultado que pretende, relativamente à sua pretensão e, ainda mais, sempre que aquilo que se pede no processo (pedido) seja útil sob o aspecto prático.

Essa necessidade tanto pode decorrer de imposição legal (separação judicial) quanto da negativa do réu em cumprir espontaneamente determinada obrigação ou permitir o alcance de determinado resultado (devedor que não paga o débito no vencimento).”

(Wambier, Luiz Rodrigues, Curso Avançado de Processo Civil, São Paulo, Editora RT, pag. 141).

Diante do exposto, com fundamento no art. 330, incisos II e III, do Código de Processo Civil, indefiro a petição inicial e, por conseguinte, julgo extinto o processo, com fulcro no art. 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários.

Publique-se. 

Registre-se. 

Intime-se. 

Cumpra-se.

Cuiabá/MT,5 de setembro de 2016.

Celia Regina Vidotti

Juíza de Direito

Vara Esp. de Ação Civil Pública e Ação Popular