Voto vencido, lei vitoriosa

Em 31 de março, o presidente da República sancionou a Lei 15.369/2026, que altera a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/1996), trazendo um avanço civilizatório para a gestão pública municipal. Embora singela, composta por apenas três artigos, a norma tem extraordinário potencial transformador, enfrentando duas questões críticas: a invisibilidade da criança rural e a dispersão indevida de recursos vinculados à educação.

No primeiro artigo, é definido que a incumbência dos municípios sobre a oferta de educação infantil em creches e pré-escolas não se estende apenas às zonas urbanas, mas também às rurais. Embora a maioria da população brasileira viva em áreas urbanas (87%, segundo o Censo de 2022), o Brasil possui aproximadamente 1,6 milhão de crianças na faixa da chamada "primeira infância" (0 a 6 anos) vivendo em áreas rurais. Ao explicitar o seu direito à creche e à pré-escola, a lei impõe aos gestores locais o dever imediato de planejar e agir, retirando essa população da margem das políticas públicas.

O segundo artigo estabelece que, sendo prioridade da atuação municipal oferecer o ensino fundamental, bem como a educação infantil em creches e pré-escolas nas zonas urbanas e rurais, a sua atuação em outros níveis de ensino somente será permitida quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. A referência é ao Art. 212 da Carta Cidadã que determina que os municípios aplicarão, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Por fim, o terceiro e último artigo apenas dispõe que a Lei 15.369/2026 entra em vigor na data de sua publicação.

Quero me deter na análise do artigo segundo, pois a norma consagra uma tese que, por diversas vezes, foi derrotada em decisões dos tribunais de contas subnacionais, responsáveis pela elaboração dos pareceres prévios acerca das contas de governo dos prefeitos.

O primeiro registro constitucional de um percentual obrigatório para investimentos no ensino apareceu na Constituição de 1934 (Art. 150), durante o governo de Getúlio Vargas. Revogado pelo Estado Novo (1937), o dispositivo voltou na Constituição democrática de 1946 (Art. 169), fixando o mínimo para os municípios aplicarem na educação em 20% da receita de impostos. Como não poderia deixar de ser, a ditadura militar retirou essa obrigação da União em 1969. A tese ressurgiu em 1983 com a chamada Emenda Calmon, liderada pelo senador capixaba João Calmon e foi enfim positivada na Constituição Cidadã. Destaco essa acidentada trajetória histórica para salientar que o mínimo constitucional de investimento em educação não se trata de mais um índice contábil-orçamentário, mas de uma luta política maior, prestes a completar um século, acerca de priorizar a educação como estratégia para o desenvolvimento e a soberania nacionais.

Desde 1988, a verificação do cumprimento desse mandamento constitucional é uma das principais atribuições dos tribunais de contas na apreciação das contas de governo de governadores e prefeitos, sendo a sua violação motivo suficiente para um parecer prévio reprobatório. Contudo, a jurisprudência nem sempre foi firme e uniforme. E desde 1989 esse é o território em que mais tem vicejado a malfadada “contabilidade destrutiva”, intentando isentar de responsabilidade os gestores que negligenciam a educação e zombam da Constituição. Afinal, ninguém quer ter as suas “contas reprovadas” pelo órgão de controle, mas, ao invés de simplesmente observarem o preceito constitucional, muitos optaram por driblá-lo, contando com a complacência jurisprudencial de alguns controladores.

Qual o artifício? Simples. Como o índice é calculado a partir de uma razão entre despesas com manutenção e desenvolvimento de ensino e receitas resultantes de impostos, o resultado é artificialmente distorcido; seja inflando as despesas, acrescentando gastos em outras áreas; seja reduzindo o denominador das receitas. A literatura especializada já examinou vários exemplos. No caso das receitas, o expediente mais frequente foi a exclusão do valor do imposto de renda retido na fonte dos servidores, prática que por algum tempo foi chancelada por diversos tribunais de contas, em afronta a conceitos basilares do direito tributário e da contabilidade pública. Tal estratagema foi sepultado pelo Tema 1.130 do Supremo Tribunal Federal, em sintonia com o Manual de Demonstrativos Fiscais do Tesouro Nacional.

Com relação às despesas, viu-se de tudo um pouco, como a inclusão de gastos com shows e competições esportivas, pagamento de professores aposentados (que constitui uma despesa previdenciária e não de educação), bem como despesas apresentadas como relacionadas ao “ensino superior”, a exemplo de cursos de pós-graduação para comissionados não-efetivos ou repasses para diretórios acadêmicos organizarem confraternizações estudantis.

A história registra que, no longínquo 2009, em determinado órgão de controle, um conselheiro substituto foi voto vencido e isolado na apreciação de contas municipais exatamente porque no seu voto-vista sustentou a tese de que eventuais despesas do município com ensino superior não poderiam ser consideradas para o cálculo do limite mínimo constitucional, pois esse deveria ser inteiramente destinado às incumbências que a LDB define como municipais – ensino fundamental e educação pré-escolar – e que, no caso em questão, estavam longe de ser atendidas, pois os indicadores de cobertura da educação infantil situavam-se muito abaixo da média estadual.

Na ocasião, referido voto vencido foi tachado de “intransigente”, “desproporcional”, “irrazoável”, “punitivista”, “insensível”, entre outros epítetos. Com a idade aprendi que, seja num debate jurídico, seja em qualquer bate-boca, a profusão de adjetivos empregados para desqualificar o oponente é diretamente proporcional à ausência de substância nos próprios argumentos.

O tempo, senhor da razão, provou que a intransigência em favor da criança e da educação é, na verdade, fidelidade à Constituição. O “VAR” trazido pela norma nacional – isto é, a clareza legislativa - apontou a irregularidade do drible contábil que alguns controladores não percebiam. A Lei 15.369/2026 elimina as manobras que maquiavam artificialmente o cálculo do índice. Agora, o caminho está claro: as dotações da educação municipal têm destino certo e a prioridade é a base. A incompreendida tese de um voto vencido e isolado tornou-se vitoriosa na lei destinada a proteger os recursos para a educação dos brasileirinhos. Cumpra-se.

Luiz Henrique Lima é professor e conselheiro independente certificado, CCA-IBGC.